Vragen Eerste Kamer over de #Wkb

EERSTE KAMER DER STATEN-GENERAAL I
Vergaderjaar 2016-2017
34 453 Wijziging van de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het
Burgerlijk Wetboek in verband met de invoering van een nieuw stelsel van
kwaliteitsborging voor het bouwen en de versterking van de positie van de
bouwconsument (Wet kwaliteitsborging voor het bouwen)
B VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE
COMMISSIE VOOR BINNENLANDSE ZAKEN
EN DE HOGE COLLEGES VAN STAAT /
ALGEMENE ZAKEN EN HUIS VAN DE
KONING1
Vastgesteld 12 april 2017
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij constateren dat het bij de
Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel door
amendering wijziging heeft ondergaan. In dat verband
hebben de leden van de CDA-fractie een aantal
vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met
belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
dat beoogt om een nieuw stelsel van kwaliteitsborging
voor het bouwen te introduceren. Het wetsvoorstel
leidt ertoe dat de opdrachtgever beter wordt
beschermd. Met het voorstel wordt beoogd dat de
bouwer van een werk meer verantwoordelijkheid gaat
1 Samenstelling:
Engels (D66) (voorzitter), Nagel (50PLUS), Ruers (SP) (vicevoorzitter),
Van Bijsterveld (CDA), Duthler (VVD), Ten Hoeve
(OSF), Huijbregts-Schiedon (VVD), Van Kappen (VVD),
Koffeman (PvdD), Strik (GL), De Vries-Leggedoor (CDA),
Flierman (CDA), Barth (PvdA), De Graaf (D66), Schouwenaar
(VVD), Van Strien (PVV), P. van Dijk (PVV), Gerkens (SP),
Van Hattem (PVV), Köhler (SP), Lintmeijer (GL), Pijlman
(D66), Rombouts (CDA), Schalk (SGP), Verheijen (PvdA),
vac. (PVV), Bikker (CU), Klip-Martin (VVD), Sini (PvdA), Van
der Sluijs (PVV)
2 / 12
dragen voor de uiteindelijke kwaliteit van het (integrale) bouwwerk dat hij tot stand brengt. De aan het
woord zijnde leden onderschrijven de achterliggende gedachte van het wetsvoorstel, maar hebben nog
wel enkele vragen.
De leden van de PVV-fractie hebben van het wetsvoorstel kennisgenomen. Zij hebben een aantal vragen.
De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij
hebben nog een aantal vragen.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
kwaliteitsborging voor het bouwen. Zij hebben enkele vragen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel betreffende
de kwaliteitsborging voor het bouwen. Zij maken graag van de gelegenheid gebruik enkele vragen aan de
regering voor te leggen. De verbetering van de bouwkwaliteit is een mooi streven. Dit wetsvoorstel poogt
daar een bijdrage aan te leveren. Het verbeteren van de positie van de bouwconsument en de
verbetering van de kwaliteitsborging in de bouw is al geruime tijd onderwerp van discussie en de regering
acht de tijd rijp om knopen door te hakken. Zij kiest er in dit wetsvoorstel voor de verantwoordelijkheden
in het bouwtoezicht zodanig te wijzigen, dat private partijen voortaan de kwaliteit borgen en hier ook
aansprakelijk voor zijn. Deze benadering roept bij de leden van de ChristenUnie-fractie vragen op met
betrekking tot de mogelijkheden voor de gemeente om als bevoegd gezag tijdig, effectief en
proportioneel op te kunnen treden. Deze leden zijn benieuwd naar de reactie van de regering op deze
vragen en op haar reflecties hierbij.
2. Implementatie en verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving
Het wetsvoorstel voorziet in een gecompliceerde implementatie, veel overleg met betrokken partijen en
nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur, zo constateren de leden van de VVD-fractie. Pilots
zijn tot dusver niet onverdeeld succesvol gebleken. Is er voldoende ruimte voor wijziging tijdens de
implementatiefase?
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe dit wetsvoorstel – en dan met name de
kwaliteitsborging en het toezicht – zich verhoudt tot de ook onder handen zijnde Omgevingswet en
bijbehorende algemene maatregelen van bestuur, met name het Besluit Bouwwerken Leefomgeving
(BBL), waarvoor de minister van Infrastructuur en Milieu primair verantwoordelijk is.
De leden van de PVV-fractie citeren de memorie van toelichting, p. 4:
“Gezien het feit dat de geplande inwerkingtreding van de Omgevingswet later is dan de geplande
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, worden met dit wetsvoorstel voor de introductie van het nieuwe
stelsel voor kwaliteitsborging eerst de Woningwet en de Wabo gewijzigd. Op basis van de uitgangspunten
van de Omgevingswet zal alsdan worden afgewogen welke bepalingen die uit dit wetsvoorstel
voortvloeien in de Omgevingswet zullen worden opgenomen en welke bepalingen zullen worden
opgenomen in het beoogde Bbl. Vanuit diezelfde uitgangspunten zal worden bezien in welke gevallen de
vergunningplicht voor bouwwerken kan worden vervangen door een meldingsplicht en welke
mogelijkheden er zijn om het vergunningvrij bouwen te vergroten. Ook zal daarbij gekeken worden naar
het uitgangspunt dat waar mogelijk bevoegdheden worden overgedragen aan gemeenten om, bij
bouwwerken die niet langer vergunningplichtig zullen zijn, zelf te bepalen of voor het bouwen daarvan
een voorafgaande toetsing aan de ruimtelijke regels van het omgevingsplan nodig is.”
3 / 12
Kan de regering, aangezien sprake is van aanpassingen in het stelsel van het omgevingsrecht, nader
aangeven waarom niet is gekozen voor gelijktijdige invoering met de Omgevingswet, zodat deze
stelselwijziging ook bij de behandeling van de Invoeringswet Omgevingswet betrokken en afgewogen kan
worden?
Doelstelling van de regering is fase 1 van de wet per 1 januari 2018 in werking te laten treden. Daarvoor
dient na behandeling in de Eerste Kamer onder andere de voorhangprocedure voor de algemene
maatregel van bestuur te worden afgerond en de implementatie te worden voorbereid. De leden van de
PvdA-fractie kunnen zich voorstellen dat de wet één op één wordt geïntegreerd met de nog in
behandeling zijnde algemene maatregelen van bestuur en de Invoeringswet Omgevingswet, gericht op de
invoeringsdatum 1 januari 2019 om dubbele invoeringsperikelen te voorkomen. Kan de regering ingaan
op de voor- en nadelen van deze optie, mede gelet op de uitwerkingsvraagstukken rondom
risicobeoordeling en consumentendossier die nog aan de orde zijn?
De data van inwerkingtreding van de Omgevingswet en van het voorliggende wetsvoorstel komen dichtbij
elkaar te liggen, zo constateren de leden van de fractie van de ChristenUnie. Er zijn namelijk nogal wat
hobbels die moeten worden genomen vooraleer dit wetsvoorstel echt kan gaan werken. Hoe zit het
bijvoorbeeld met de Toelatingsorganisatie? En wanneer is de ICT-ondersteuning gereed? Kunnen de
kwaliteitsborgers wel op tijd aan voldoende en kundig personeel komen? En hoe zit het nu eigenlijk met
de positie van gemeentelijke monumenten? Etc. Aangezien de regering voornemens is de Wet
kwaliteitsborging voor het bouwen onder te brengen in de Omgevingswet, waarom kiest zij er dan niet
van stonde aan voor om de kwaliteitsborging als onderdeel van de Omgevingswet uit te werken, inclusief
de werkwijzen inzake de afgifte van vergunningen, handhaving en toezicht? Is het gescheiden optrekken
wel verstandig, zo vragen de leden van de ChristenUnie-fractie.
3. Naar een nieuw stelsel voor kwaliteitsborging voor het bouwen
Het publieke toezicht op de bouw bleef gaandeweg beperkt tot preventieve toetsing aan bouwregelgeving
en veiligheidsvoorschriften, zo stellen de leden van de VVD-fractie vast. Wordt deze feitelijke beperking
door dit wetsvoorstel geformaliseerd? Wat zijn de gevolgen voor de gemeentelijke leges?
De leden van de VVD-fractie vragen de regering verder in hoeverre dit wetsvoorstel standaardisering en
industrialisering in de bouw bevordert.
Het wetsvoorstel verwacht weinig resultaat van zogenaamde “technische oplossingen”. Waarom is de
regering zo pessimistisch, terwijl het wetsvoorstel overwegend positief van toonzetting is?
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is, zo constateren de leden van de CDA-fractie, het
amendement nr. 16 aangenomen. Het amendement regelt volgens de toelichting:
“dat bij de vergunningaanvraag voor het bouwen van bouwwerken die onder het stelsel van
kwaliteitsborging worden gebracht een risicobeoordeling wordt gevoegd. Een aanvraag voor een
vergunning zal niet in behandeling kunnen worden genomen als de risicobeoordeling ontbreekt.
Gemeenten blijven, ook in het stelsel van kwaliteitsborging, het bevoegd gezag om te handhaven of aan
publiekrechtelijke voorschriften is voldaan.”
Tijdens de behandeling in tweede termijn van dit amendement valt op dat, hoewel de tekst van het
amendement een grote rol aan de gemeente lijkt toe te kennen, de regering aangeeft dat zij het
amendement zo leest dat de gemeente het eerder gedane werk niet overdoet maar alleen zaken nagaat
die daarom vragen uit een oogpunt van toezicht en handhaving. Uit de memorie van toelichting bij het
4 / 12
wetsvoorstel blijkt dat met de wet beoogd wordt de preventieve toetsing door de gemeente te laten
vervallen. De leden van de CDA-fractie hebben hierover de volgende vragen. Vervalt de preventieve toets
wel of niet? Indien wel, hoe moet dit amendement dan worden gelezen? Indien niet, is er dan niet sprake
van een dubbeling van systemen? Wat betekent dit dan voor de aansprakelijkheid of
medeaansprakelijkheid van de gemeente als deze de risicobeoordeling heeft gewogen en nagelaten heeft
een aanwijzing te geven of een verkeerde aanwijzing heeft gegeven? Daar waar nu de expertise voor
beoordeling bij veel gemeenten ontbreekt, is die er straks dan wel?
De leden van de PVV-fractie hebben een aantal vragen over de memorie van toelichting, p. 14, waar het
volgende staat:
“In het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen vervalt de preventieve toetsing door het
bevoegd gezag bij de boordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning. De
verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit wordt hiermee eenduidiger belegd bij de bouwende partijen.
Het gaat er niet langer primair om dat de bouwplannen op papier aan de regelgeving voldoen, maar dat
het vervaardigde bouwwerk bij oplevering voldoet aan regels en gemaakte afspraken. Bij de oplevering
van het bouwwerk zal moeten worden aangetoond dat aan de regelgeving is voldaan.”
Dit wetsvoorstel lijkt vooral de focus te leggen op de bouwkwaliteit vanuit het perspectief van de
bouwconsument. In dit nieuwe stelsel is de betrokkenheid van het bevoegd gezag als verlener van de
omgevingsvergunning echter minder duidelijk. Kan de regering de mate van verantwoordelijkheid en
(politieke) aanspreekbaarheid duiden van het bevoegd gezag als vergunningverlener nu dit de plannen
niet meer vooraf toetst? Hoe moet in dit stelsel de democratische verantwoordingsplicht van het bevoegd
gezag voor een verleende omgevingsvergunning worden gezien als bijvoorbeeld ernstige problemen
optreden op het gebied van constructie en/of brandveiligheid?
Eveneens op p. 14 staat:
“Bij de oplevering van het bouwwerk zal moeten worden aangetoond dat aan de regelgeving is voldaan.
Daartoe moet een beoordelingsmethodiek worden toegepast – een instrument voor kwaliteitsborging –
waarmee gedurende het bouwproces wordt vastgesteld in hoeverre bij oplevering aan de bouwtechnische
voorschriften wordt voldaan.”
Kan de regering aangeven wat de gevolgen kunnen zijn indien niet aan de regelgeving is voldaan? Kan
het bevoegd gezag bijvoorbeeld zo ver gaan dat het bouwwerk gesloopt moet worden? Kan de regering
daarvoor de procedure uiteenzetten en aangeven hoe de rollen van het bestuurs- en privaatrecht in een
dergelijke handhavingssituatie verdeeld zijn? Kan de regering tevens aangeven in hoeverre dit nieuwe
stelsel in een dergelijke situatie een verbetering zou vormen voor de bouwconsument?
Kan de regering aan de leden van de PvdA-fractie het voornemen bevestigen om, gezien de
verschillende signalen hieromtrent, de door de Tweede Kamer bij dit wetsvoorstel aangenomen
amendementen (nrs. 15, 16 en 17) die beoogden de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het
nieuwe stelsel te versterken, voluit in de algemene maatregel van bestuur op te nemen en uit te werken?
In de gemeentelijke praktijk van vergunningverlening van de gedecentraliseerde Erfgoedwet is er geen
onderscheid tussen gemeentelijke en rijksmonumenten. Het aantasten van een gemeentelijk monument
is uit een oogpunt van erfgoedwaarde inhoudelijk niet minder ernstig dan het aantasten van een
rijksmonument. De verantwoordelijkheid voor vergunningverlening van wijziging van een monument ligt,
ongeacht wie het monument heeft aangewezen, bij het college van burgemeester en wethouders, dat
zich laat adviseren door een onafhankelijke commissie die daartoe door de gemeenteraad is aangesteld.
5 / 12
Is de regering bereid, gelet op de aangenomen moties met de nummers 20 en 23 (De Vries en Ronnes),
naast de rijksmonumenten ook de gemeentelijke (en provinciale) monumenten in de in voorbereiding
zijnde algemene maatregel van bestuur uit te zonderen van de eerste fase van de Wet kwaliteitsborging
voor het bouwen?
Het versterken van de positie van de bouwconsument en het beter borgen van de kwaliteit zien de leden
van de fractie van GroenLinks als na te streven doeleinden. Wel leven bij deze leden de nodige zorgen
over de uitvoering van de wet. Die zijn mede gevoed door de grote hoeveelheid vragen en zorgen die
vanuit zowel overheden als vanuit bouwers en opdrachtgevers bij deze leden en bij andere fracties zijn
neergelegd. De eerste vraag van de aan het woord zijnde leden gaat dan ook over het proces waarlangs
de wet tot stand is gekomen en de wijze waarop aan draagvlak is gebouwd. Kan de regering aangeven op
elke manier – naast de internetconsultatie – met belanghebbenden overleg is gevoerd over de doelen en
de uitwerking van het wetsvoorstel en hoe bijvoorbeeld de opmerkingen uit de internetconsultatie zijn
gewogen en verwerkt in het wetsvoorstel?
In veel reacties wordt in verschillende bewoordingen gewezen op een weinig scherpe probleemdefinitie
(onder meer Bouwend Nederland, VNO-NCW, Woonbond). De Raad van State uitte juist zorgen over de
effectiviteit van het beoogde stelsel bij de naleving van technische bouwvoorschriften. Kan de regering
nog eens helder en beknopt weergeven wat in haar ogen in essentie de problemen zijn die aangepakt
moeten worden en hoe het wetsvoorstel hierin op een effectieve en efficiënte manier voorziet, zodat
sprake is van een duidelijke verbetering van de bestaande situatie?
Het wetsvoorstel is – in elk geval – een gedeeltelijke privatisering, nu de preventieve toets op
bouwkwaliteit en bouwveiligheid niet meer bij de gemeente berust. De gemeente komt alleen indien
nodig rond de oplevering in beeld. Bouwveiligheid en daarmee ook de veiligheid van de gebouwde
omgeving als geheel zijn van groot maatschappelijk belang in de ogen van de leden van de fractie van
GroenLinks. Kan de regering nog eens uitleggen hoe in het geheel van de gebouwde omgeving de
veiligheid van gebouwen geborgd blijft en op welke wijze het publieke belang gediend blijft als de
overheid daarvoor niet meer de eerst aangewezen instantie is?
Een zorg bij de leden van de fractie van GroenLinks is dat met het verkleinen van de publieke taak in dit
wetsvoorstel ook publieke kennis verdwijnt bij lokale overheden. Deelt de regering deze zorg? Hoe kan
de samenleving erop vertrouwen dat de overheid voldoende kennis blijft hebben om complexe situaties
rond veilig bouwen te beoordelen?
4. Kwaliteitsborging voor het bouwen
Wat is de meerwaarde van de “instrumentaanbieder” tussen de “kwaliteitsborgers” en de ZBO
“Toelatingsorganisatie” in? De leden van de VVD-fractie krijgen graag een nadere toelichting.
Waarom laat het wetsvoorstel niet aan de kwaliteitsborger de verantwoordelijkheid voor zijn
instrumenten, zoals ook de (onder)aannemers verantwoordelijk zijn voor hun instrumentarium? Waarom
is neutraal en onafhankelijk toezicht op de kwaliteitsborgers niet opgedragen aan de
Toelatingsorganisatie?
Hoe beoordeelt de regering de kans dat de kwaliteitsborgers méér toezicht houden dan nodig is, met als
doel een verhoging van hun inkomsten? Kan de opdrachtgever zich hiertegen verweren?
5. Toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw als zelfstandig bestuursorgaan
6 / 12
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat het wetsvoorstel berust op de stelling dat méér controle op de
bouw zal leiden tot méér kwaliteit. Deze correlatie betekent dan ook dat minder controle leidt tot minder
kwaliteit. Hoe verhoudt zich dit tot de vermelding (nota naar aanleiding van het verslag, p. 19, eerste
alinea, laatste zin) dat de controle kan worden teruggebracht naarmate de bouw zelf kwalitatief beter
presteert?
Kan de regering voor de leden van de PVV-fractie aangeven hoe het te rijmen is dat zij enerzijds het
aantal ZBO’s probeert af te bouwen en nu toch weer een nieuwe ZBO opzet voor de
Toelatingsorganisatie?
6. Verbetering positie opdrachtgever
Het wetsvoorstel verruimt de aansprakelijkheid van de aannemer voor gebreken, zo constateren de leden
van de VVD-fractie. Dit versterkt de positie van de opdrachtgever. Echter, de opdrachtgever zal telkens
een beroep moeten doen op de rechter om zijn recht te halen. Zal de gang naar de rechter niet een
drempel blijken te zijn? In welke mate zullen rechtsbijstandsverzekeringen voor opdrachtgevers aan
drempelvrees tegemoet komen?
De aannemer zal moeten aantonen dat gebreken niet aan hem kunnen worden toegerekend. Betekent dit
een omkering van de bewijslast? Welke zwaarwegende argumenten liggen hieraan ten grondslag?
Waarom zijn de normale bewijsregels niet van toepassing?
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het feit dat door amendering van artikel III
(amendement nr. 15) in het Burgerlijk Wetboek aan artikel 7:754 na de aanhef een onderdeel/lid is
ingevoegd, luidende:
“2. Na het eerste lid (nieuw) wordt een lid toegevoegd, luidende:
2. Bij aanneming van een bouwwerk geschiedt een waarschuwing als bedoeld in lid 1 schriftelijk en
ondubbelzinnig en wijst de aannemer de opdrachtgever tijdig op de mogelijke gevolgen voor de
deugdelijke nakoming van de overeenkomst. Van dit lid kan niet ten nadele van de opdrachtgever
worden afgeweken, voor zover de opdrachtgever een natuurlijk persoon is die niet handelt in de
uitoefening van een beroep of bedrijf.”
Consequentie van dit amendement is dat een aannemer bij het aangaan of uitvoeren van de
overeenkomst schriftelijk en ondubbelzinnig moet waarschuwen voor onjuistheden in de opdracht en
moet wijzen op de gevolgen voor de nakoming van de overeenkomst (inbegrepen tussentijdse
aanpassingen). De gevolgen van schending van de waarschuwingsplicht, waarbij de aannemer niet alleen
schriftelijk en ondubbelzinnig dient te waarschuwen, maar de opdrachtgever ook moet wijzen op de
mogelijke gevolgen, komen voor rekening van de aannemer. In de praktijk betekent dit dat de aannemer
daardoor aansprakelijk kan zijn voor de betreffende gebreken. De enige manier voor de aannemer om dit
te voorkomen is een afgegeven verklaring van de opdrachtgever dat de aannemer niet aansprakelijk
gesteld zal worden voor de gevolgen. Deze verklaring is niet afdwingbaar. Mocht de aannemer, ondanks
het voldoen aan de waarschuwingsplicht, maar zonder een afgegeven verklaring van nietaansprakelijkheid
van de opdrachtgever, toch de bouw vervolgen, dan zijn de eventuele consequenties,
ook financieel, voor de aannemer. De enige manier om in dat geval onder financiële aansprakelijkheid uit
te komen is het neerleggen van de opdracht.
De leden van de CDA-fractie zouden van de regering willen vernemen of zij de positie van aannemers ten
opzichte van professionele opdrachtgevers – zeker in een aanbestedingsproces – dusdanig gelijkwaardig
7 / 12
acht dat het bij de inschrijving voegen van de voorwaarde niet aansprakelijk gesteld te willen worden
voor een bepaald onderdeel, niet op voorhand maakt dat de inschrijving niet meegenomen wordt. Daarbij
komt dat wanneer het werk wordt aanbesteed, het doen van een aanbod dat niet aansluit op de
uitnodiging van de aanbesteder tot het doen van een aanbod (doordat daarin een voorbehoud wordt
gemaakt op het punt van de aansprakelijkheidsregeling), ongeldigheid van het aanbod tot gevolg heeft.
Zie in dat verband artikel 2.32, tweede lid, Aanbesteding Reglement Werken 2016. Voorts vragen de
leden van de CDA-fractie aan de regering waarom zij deze verdeling van verantwoordelijkheid en
consequentie reëel en rechtvaardig acht. Dit mede gezien het feit dat opdrachtgevers die de
aannemingsovereenkomst aangaan in de uitoefening van hun beroep of bedrijf, in de regel relevante
invloed uitoefenen op de bouw en het tot stand te brengen eindresultaat. Die opdrachtgevers hebben
eigen deskundigheid, of schakelen veelal adviseurs in, en schrijven de aannemer gedetailleerd de
constructie, met inbegrip van de toe te passen materialen voor.
De leden van de CDA-fractie merken nogmaals op dat bij amendement nr. 15 een lid is toegevoegd aan
het bestaande artikel 7:754 BW, het artikel waarin de waarschuwingsplicht van de aannemer is vervat.
Het toegevoegde lid bepaalt dat de waarschuwing schriftelijk moet gebeuren en ondubbelzinnig moet zijn
(zie hierboven) en betreft daarmee derhalve de wijze van waarschuwen. De reikwijdte van de
waarschuwingsplicht – dus het antwoord op de vraag in welke gevallen de aannemer moet waarschuwen
– wordt geregeld door het eerste lid: het huidige artikel 7:754 BW. De tekst daarvan is niet gewijzigd.
Dat betekent dat de reikwijdte van de waarschuwingsplicht (anders dan de toelichting op het genoemde
amendement suggereert) door toevoeging van het nieuwe lid geen wijziging ondergaat. Deelt de regering
deze zienswijze? Zo nee, waarom niet? Dit dringt temeer daar de toelichting bij amendement nr. 15 de
nodige onduidelijkheid oproept.
De leden van de CDA-fractie lezen dat artikel 7:758, vierde lid, BW een regeling geeft van de
aansprakelijkheid van de aannemer van bouwwerken voor na oplevering blijkende – voordien verborgen –
gebreken. Die regeling wijkt af van wat geldt bij de “gewone” aanneming door een andere omschrijving
van wat onder een verborgen gebrek moet worden verstaan en doordat bij het zich voordoen van een
verborgen gebrek wordt uitgegaan van een vooronderstelde aansprakelijkheid van de aannemer, met de
mogelijkheid van tegenbewijs. Als gezegd geldt artikel 7:758, vierde lid, BW alleen voor de aanneming
van bouwwerken. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te motiveren wat rechtvaardigt dat
specifiek bij de aanneming van bouwwerken regels worden gesteld die ten nadele van de aannemer
afwijken ten opzichte van wat geldt bij de aanneming van werk dat niet leidt tot een bouwwerk.
In andere onderdelen van het contractenrecht is bij hoge uitzondering sprake van een vooronderstelde
aansprakelijkheid van een partij, met de mogelijkheid van ontslaan van rechtsvervolging. In het
algemeen is daarvan sprake wanneer een contractspartij bescherming behoeft tegen een wederpartij die
in economisch opzicht – of anderszins – een sterkere positie heeft. Zie hiervoor ook artikel 7:18, tweede
lid, BW, dat een vermoeden van non-conformiteit van de afgeleverde zaak bevat. Maar daarvan is alleen
sprake bij koop door een consument. De vooronderstelde aansprakelijkheid van artikel 7:758, vierde lid,
BW geldt echter voor alle soorten opdrachtgevers, dus niet alleen voor consumenten, maar ook voor
opdrachtgevers die wel handelen in de uitoefening van hun beroep of bedrijf. Ook in de juridische
literatuur is kritiek uitgeoefend op het voornemen om de omgekeerde bewijslast – en meer in het
algemeen de extra bescherming van het wetsvoorstel – ook te laten gelden voor opdrachtgevers die geen
consument zijn (zie o.a. Van Gulijk, Preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht, Den Haag: IBR, 2014,
p. 99). De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat rechtvaardigt dat professionele
opdrachtgevers de extra bescherming van artikel 7:758, vierde lid, BW genieten.
Artikel 7:758, vierde lid, BW hanteert een feitelijke omschrijving van het begrip “verborgen gebrek” in
plaats van de in het derde lid van dat artikel gehanteerde normatieve omschrijving. Bij de “gewone”
8 / 12
aanneming is de aannemer na oplevering niet meer aansprakelijk voor gebreken die de opdrachtgever op
het tijdstip van oplevering redelijkerwijs had moeten ontdekken. Gaat het daarentegen om een
bouwwerk, dan is de aannemer – op grond van het wetsvoorstel – na oplevering aansprakelijk voor
gebreken die bij de oplevering van het werk niet zijn ontdekt. Net als bij de gewone aanneming geldt bij
koop eveneens een normatief criterium op grond van artikel 7:23, eerste lid, BW. En dat is ook het geval
in artikel 6:89 BW, waarin de algemene klachtplicht is neergelegd. De leden van de CDA-fractie vragen
de regering wat rechtvaardigt dat specifiek bij de aanneming van bouwwerken met een feitelijke
omschrijving van het feitelijk gebrek wordt gewerkt, waar bij andere vormen van aanneming, bij de koop
en bij de klachtplicht een normatieve omschrijving geldt.
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat het normatieve criterium destijds in artikel 7:758, derde lid,
BW is opgenomen zodat de rechter rekening kan houden met de vraag wat een opdrachtgever – gezien
zijn deskundigheid – redelijkerwijs geacht kan worden in het concrete geval bij oplevering te kunnen
ontdekken. In de rechtspraak gebeurt dat ook. De voorgestelde tekst van het vierde lid lijkt niet meer toe
te staan met die specifieke omstandigheden rekening te houden. De leden van de CDA-fractie vragen
hierover het standpunt van de regering.
De leden van de CDA-fractie lezen dat het hanteren van een feitelijk criterium bij de aanneming van
bouwwerken wordt verdedigd door de stelling dat de opdrachtgever geen nadeel in de vorm van
rechtsverlies moet ondervinden van het door hem inschakelen van deskundigen die hem terzijde staan bij
de oplevering. Deze leden vragen de regering hoe deze stelling zich verhoudt tot het (ook in de
rechtspraak gehuldigde) uitgangspunt in ons recht dat als een partij gebruikmaakt van deskundigen, hun
doen en laten – met inbegrip van hun deskundigheid – aan die partij wordt toegerekend. Ook vragen deze
leden de regering of het hanteren van een feitelijk criterium bij de omschrijving van het verborgen
gebrek kan betekenen dat er geen stimulans meer is voor de opdrachtgever om serieus werk te maken
van de keuring, waardoor de betekenis van de oplevering wordt uitgehold. Had het in dit geval niet in de
rede gelegen om aan de opdrachtgever de plicht op te leggen het werk op een degelijke wijze in
ogenschouw te nemen? Wat vindt de regering van de stelling dat, waar in artikel 7:758, vierde lid, BW
een feitelijk criterium wordt gehanteerd, het in de rede zou hebben gelegen, aan de opdrachtgever de
plicht op te leggen het werk op degelijke wijze in ogenschouw te nemen? Net als geldt voor de omkering
van de bewijslast – zie hierboven – is in de juridische literatuur ook kritiek uitgeoefend op het hanteren
van het feitelijk criterium in het voorgestelde artikel 7:758, vierde lid, BW. Wat vindt de regering van die
kritiek?
Het wetsvoorstel regelt dat de aannemer bij de aanneming van bouwwerken aansprakelijk is voor
gebreken die bij de oplevering van het werk niet zijn ontdekt, tenzij deze gebreken niet aan hem zijn toe
te rekenen, zo lezen de leden van de D66-fractie. In het wetsvoorstel wordt daarbij een onderscheid
gemaakt tussen de particuliere en de professionele opdrachtgever. Van de in artikel 7:758, vierde lid, BW
(nieuw) neergelegde aansprakelijkheid van de aannemer voor gebreken bij de oplevering kan niet ten
nadele van de particuliere opdrachtgever worden afgeweken. De leden van de D66-fractie onderschrijven
het belang hiervan.
Het wetsvoorstel regelt dat in beginsel deze hoofdregel ook geldt in de verhouding tussen de
professionele opdrachtgever en de aannemer. Van die hoofdregel kan alleen ten nadele van de
professionele opdrachtgever worden afgeweken, indien dit uitdrukkelijk in de overeenkomst wordt
opgenomen. Voor de professionele opdrachtgever geldt echter in veel gevallen dat hij door eigen
deskundigheid of de inzet van externe deskundigen relevante invloed uitoefent op het bouwwerk. De
professionele opdrachtgever kan door de voorgestelde regeling in de onderhandelingen in zekere zin op
zijn lauweren rusten en elke vorm van wijziging van de aansprakelijkheid ten nadele van hem afwijzen.
De aannemer heeft daardoor in beginsel een zwakkere onderhandelingspositie in de verhouding tussen
9 / 12
de professionele opdrachtgever en de aannemer. Dit is één van de bezwaren die Bouwend Nederland
tegen het voorstel inbrengt.
Kan de regering nog eens omstandig uitleggen waarom ervoor is gekozen om in beginsel de hoofdregel
expliciet ook voor de professionele opdrachtgevers te laten gelden? Onderkent de regering dat er met de
voorgestelde regeling sprake kan zijn van een zwakkere onderhandelingspositie van de aannemer ten
opzichte van de professionele opdrachtgever?
7. Handhaving en geschillen
Door onder meer Vereniging Eigen Huis en het G32 stedennetwerk zijn onduidelijkheden gesignaleerd
met betrekking tot de rol van het bevoegd gezag als publieke toezichthouder binnen het stelsel van
kwaliteitsborging. Kan de regering voor de leden van de D66-fractie allereerst toelichten waarom ervoor
is gekozen om het bevoegd gezag überhaupt een rol toe te dichten in het stelsel van kwaliteitsborging?
In het voorgestane stelsel krijgt het bevoegd gezag enige toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien
van de kwaliteitsborging voor het bouwen. Kan de regering uiteenzetten welke toezichthoudende taken
het bevoegd gezag toekomen, hoe breed de voornoemde bevoegdheden van het bevoegd gezag zijn en
of het bevoegd gezag ter zake van de uitoefening van voornoemde taken en bevoegdheden genoeg
geëquipeerd is? In het verlengde daarvan vragen de leden van de D66-fractie de regering of het bevoegd
gezag – inachtnemend de beantwoording van het voorgaande – wel afdoende zijn toezichthoudende
taken kan uitvoeren. Graag ontvangen de leden van de D66-fractie een reactie van de regering ter zake.
De leden van de PVV-fractie citeren de memorie van toelichting, p. 45:
“Daarnaast kan het bevoegd gezag altijd optreden indien de staat van een bouwwerk onder het
minimumniveau voor de staat van bestaande bouwwerken zakt. Door autonome veroudering mag een
bouwwerk in kwaliteit achteruit gaan, maar deze veroudering mag niet leiden tot een bouwwerk dat op
punten niet meer voldoet aan de minimumeisen die gelden voor de staat van bestaande bouwwerken.”
Kan de regering duiden wat dit uitgangspunt in de praktijk betekent bij bijvoorbeeld de constructief
onveilig gebleken balkons in onder andere Breda en Venlo van wederopbouwflats (zie artikelen in het AD,
9 en 10 maart 2017)? Welk concreet optreden van het bevoegd gezag zou op basis van voorliggend
wetsvoorstel hieraan verbonden kunnen worden?
In de gemeente Den Haag is afgelopen januari een pilot met verzelfstandigd bouwtoezicht vroegtijdig
beëindigd.2 Kan de regering voor de leden van de PVV-fractie de uitkomsten van deze pilot duiden in
relatie tot voorliggend wetsvoorstel?
Kan de regering voor de leden van de PvdA-fractie limitatief aangeven welke toezichthoudende taken
(veiligheid, toegankelijkheid, erfgoed, verenigingen van eigenaren etc.) resteren voor de gemeenten
nadat het nieuwe stelsel van kracht is? En op welke wijze wil de minister in afspraken met de gemeenten
de financiering hiervan veiligstellen?
De vragen van de leden van de fractie van de ChristenUnie worden met name ingegeven door het feit
dat er tijdens de uitvoering van de pilots – die zijn opgestart om de beoogde werkwijze op voorhand in de
praktijk te toetsen – diverse onvolkomenheden aan het licht zijn gekomen. Uit de tussentijdse evaluatie
van de proefprojecten blijkt dat met name de gemeente Den Haag ongemeen kritisch is over de
2 Zie http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/den-haag-bevriest-proef-met-privaatbouwtoezicht.
9556509.lynkx
10 / 12
instrumentaanbieders, de kwaliteitsborgers en de bouwers in het experiment, mede op basis van een
aantal geconstateerde ernstige tekortkomingen. Deze gemeente stelt volgens dit rapport bijvoorbeeld dat
“de kwaliteitsborgers te weinig mogelijkheden hebben om het handelend optreden door de bouwers bij
geconstateerde afwijkingen af te dwingen”. Uiteindelijk heeft dit erin geresulteerd dat de gemeente Den
Haag begin dit jaar een pas op de plaats heeft gemaakt met de pilot Private Kwaliteitsborging
Garantiewoningen.3
Bij deze pas op de plaats wees deze gemeente op de haars inziens gebrekkige kwaliteit van veel
opleverdossiers. Zij sprak in dit kader van het zijn van een geblinddoekte toezichthouder. Ook al zou er
sprake zijn van een effectief toezichthoudende private kwaliteitsborger, deze heeft als enige
sanctiemogelijkheid het onthouden van een goedkeurende verklaring bij oplevering. In de praktijk gaat
de bouw dus gewoon door en worden de woningen in gebruik genomen. Achteraf kan de gemeente dan
nog wel handhavingsmiddelen inzetten richting bewoners – dwangsommen of het niet bepaald
proportionele middel van bewoners hun huis uitzetten – maar dan dient de gemeente wel over concrete
informatie over een misstand te beschikken, iets wat in de praktijk heel moeilijk bleek. En of een
dergelijke gang van zaken überhaupt in het belang van de bewoners is, is natuurlijk een retorische vraag.
Wat is de reactie van de regering op de kritiek van met name de gemeente Den Haag?
Om aan de bezwaren van de G4 tegemoet te komen, is door het Tweede Kamerlid De Vries bij de
behandeling van het voorliggende wetsvoorstel een amendement ingediend (nr. 16). Tevens heeft de
regering toegezegd dat zij in de algemene maatregel van bestuur zal opnemen dat het inspectieplan van
de kwaliteitsborger met de vergunningaanvraag mee moet richting gemeenten, dat gemeenten op basis
van hun reguliere toezichtstaak aanvullende informatie kunnen opvragen dan wel aanwijzingen kunnen
geven en dat er in de algemene maatregel van bestuur een informatieplicht voor de kwaliteitsborging
richting gemeenten wordt vastgelegd. Is met dit amendement en met deze toezeggingen voldoende aan
de bezwaren van gemeenten als Rotterdam en Den Haag tegemoet gekomen? Is de door deze
gemeenten geconstateerde “weeffout” daarmee uit het stelsel weggewerkt? Deze leden ontvingen
signalen dat dit nog niet het geval is. Is de regering bereid toe te lichten en toe te zeggen hoe de
aangenomen amendementen en moties zodanig in de algemene maatregel van bestuur worden
opgenomen en uitgewerkt dat aan de bezwaren en zorgen, zoals vertolkt door de gemeente Den
Haag/G4/G32, volledig wordt tegemoet gekomen? De leden van de ChristenUnie-fractie zien uit naar een
duidelijk antwoord.
8. Informatievoorziening
De leden van de VVD-fractie vragen of het opleveringsdossier, dat aan de gemeente moet worden
overhandigd, openbaar is.
De leden van de CDA-fractie constateren dat met amendement nr. 17 werd voorgesteld een bepaling in
Titel 7.12, Afdeling 1 van het Burgerlijk Wetboek (onderdeel II) en een wijziging van artikel 7ab van het
wetsvoorstel (onderdeel I) op te nemen over een zogenaamd opleveringsdossier. Ook dit amendement is
aangenomen en heeft geleid tot wijziging. De toelichting op het amendement vermeldt dat het
overdrachtsdossier uit twee delen bestaat:
a. een consumentendeel waarin de aannemer verklaart en aantoont dat hij het bouwwerk volgens regels
van goed en deugdelijk werk heeft gemaakt en dat hij de in de aannemingsovereenkomst vastgelegde
afspraken is nagekomen en
3 Zie https://www.denhaag.nl/home/bewoners/actueel/pers/to/Pas-op-de-plaats-met-privaat-bouwtoezicht-in-Den-
Haag.htm
11 / 12
b. een opleveringsdeel waarin de aannemer verklaart en aantoont dat hij aan de wettelijke regels en
prestatie-eisen heeft voldaan (aangeduid als het deel met publieke verplichtingen).
De toelichting suggereert dat dit tweede deel zo kan worden ingericht dat het ook kan dienen voor de
gereed melding aan het bevoegd gezag als bedoeld in onderdeel I van het amendement. Uit het nieuw
voorgestelde artikel 7:757a BW blijkt een dergelijke onderverdeling, tussen publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke verplichtingen, niet. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te bevestigen dat
de wettekst leidend is, en zo niet, hoe de regering dit vorm wil geven.
Verder hebben de leden van de CDA-fractie geconstateerd dat het nieuwe artikel 7:757a BW de
aannemer verplicht om aan de opdrachtgever bij de melding dat het werk klaar is om te worden
opgeleverd, een dossier aan de opdrachtgever over te leggen met betrekking tot het tot stand gebrachte
bouwwerk. Dat dossier dient gegevens en bescheiden te bevatten die volledig inzicht geven in de
nakoming van de overeenkomst door de aannemer en de te dien aanzien uitgevoerde werkzaamheden.
Op grond van hetzelfde amendement is in artikel 7ab van de Woningwet een vierde lid opgenomen, dat
de – nader in het Bouwbesluit uit te werken – verplichting inhoudt om vóór het in gebruik nemen van een
bouwwerk, aan het bevoegd gezag een dossier over te leggen dat inzicht geeft of het gerealiseerde
bouwwerk aan de toepasselijke publiekrechtelijke voorschriften voldoet. De leden van de CDA fractie
hebben daarover de volgende opmerkingen en vragen.
Het aan de opdrachtgever moeten overleggen van het dossier gebeurt op grond van artikel 7:757a BW
bij de gereed melding. Juist omdat het de bedoeling van het dossier is volledig inzicht te geven in de
nakoming van de overeenkomst door de aannemer, zal de opdrachtgever er niet omheen kunnen bij de
keuring van artikel 7:758, eerste lid, BW ook de inhoud van dit dossier te betrekken. Is de regering het
ermee eens dat op die manier sprake is van een verzwaring van de keuringsverplichting van de
opdrachtgever, omdat hij er als gevolg van artikel 7:757a eigenlijk niet meer mee kan volstaan bij de
keuring alleen het werk zelf in ogenschouw te nemen?
Waar het wetsvoorstel in de eerste plaats ten doel heeft zeker te stellen dat gerealiseerde bouwwerken
aan de in artikel 7ab Woningwet bedoelde publiekrechtelijke voorschriften voldoen, rijst de vraag of het
in het kader van deze wet geëigend is om de aannemer in artikel 7:757a BW te verplichten om door
middel van een aan de opdrachtgever over te leggen dossier inzicht te geven in de nakoming van de
overeenkomst. Hoe ziet de regering dit?
Het aan de opdrachtgever op grond van artikel 7:757a BW over te leggen dossier dient gegevens en
bescheiden te bevatten die volledig inzicht geven in de nakoming van de overeenkomst door de
aannemer en de te dien aanzien uitgevoerde werkzaamheden. Dat is een veelomvattende, want ruim
omschreven, verplichting. Deze ruim omschreven verplichting kan niet alleen gemakkelijk tot discussies
tussen partijen leiden over de precieze reikwijdte, maar kan ook tot gevolg hebben dat de opdrachtgever
veel informatie ontvangt waar hij eigenlijk niet op zit te wachten (en waarvoor hij wel betaalt). De leden
van de CDA-fractie vragen de regering of de opdrachtgever bij aanvaarding van dit dossier ook de
verantwoordelijkheid voor het bouwwerk overneemt. Zo ja, wat betekent dit voor de aansprakelijkheid
van de aannemer? Zo nee hoe ziet de regering dit dan wel?
Artikel 7:757a BW sluit niet aan bij de praktijk. De door de opdrachtgever aan de aannemer na voltooiing
van het werk gevraagde gegevens bestaan namelijk in hoofzaak uit gegevens die tonen hoe het werk “in
elkaar zit” (vaak in de vorm van zogenaamde “as built” tekeningen). Dit met het oog op onderhoud of
toekomstige verbouwingen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het niet de voorkeur zou
verdienen om dit dossier enkel voor een “natuurlijk persoon die niet handelt in de uitoefening van een
beroep of bedrijf” op te stellen.
12 / 12
9. Financiële aspecten
Valt, zo vragen de leden van de VVD-fractie, te verwachten dat de totale toezichtskosten voor de
opdrachtgever zullen toenemen doordat de kosten van het private toezicht onvoldoende gecompenseerd
worden door een daling van de leges?
In de memorie van toelichting gaat de regering ervan uit dat de legeskosten zullen gaan dalen als gevolg
van een helder onderscheid in toezicht tussen de publieke en private partijen. Kan de regering dit voor de
leden van de D66-fractie nog eens toelichten?
De leden van de PVV-fractie halen de memorie van toelichting, p. 62, aan:
“Bij elk bouwwerk dat onder het stelsel van kwaliteitsborging valt, zal moeten worden gewerkt met een
instrument voor kwaliteitsborging en zal een kwaliteitsborger moeten worden ingeschakeld. Deze
activiteiten moeten worden bekostigd door de sector zelf. De regering verwacht dat deze kosten lager
zullen zijn dan de huidige leges.”
Kan de regering aangeven of, nu deze taken voor de gemeenten wegvallen, de bouwleges ook verlaagd
zullen worden? Kan de regering verduidelijken dat voor de hoogte van de leges het uitgangspunt van
kostendekkendheid wordt vastgehouden en deze niet middels kruisfinanciering kunstmatig hoog worden
gehouden? Kan de regering aangeven of er nu ook werk kan worden gemaakt van de aanpak van lokale
verschillen in legestarieven, aangezien alle gemeenten nu met een gelijk instrument voor
kwaliteitsborging gaan werken?
De commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de
Koning ziet met belangstelling uit naar de memorie van antwoord en ontvangt deze graag binnen vier
weken na vaststelling van dit voorlopig verslag.
De voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat /
Algemene Zaken en Huis van de Koning,
Engels
De griffier van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene
Zaken en Huis van de Koning,
Bergman